Wyzwań nie zabraknie – Karol Krzywicki UKE dla pocztowokurierski.pl

Karol Krzywicki - Dyrektor...

Rola Urzędu Komunikacji Elektronicznej na liberalizującym się rynku pocztowym jest ciężka do przecenienia. Polskiemu regulatorowi  pracy na pewno nie zabraknie, gdyż sytuacja jest bardzo dynamiczna. Powszechny opertor oskarża największego alkternatywnego opertora o łamanie prawa. Alternatywny opertor zwykł zwracać uwagę UKE na cenniki Poczty Polskiej. Czy ciężko być regulatorem we własnym kraju? Czy pełne otwarcie rynku ułatiwi, czy skomplikuje zadania UKE? Pocztowokurierski.pl rozmawia z

Karolem Krzywickim – dyrektorem Departamentu Rynku Pocztowego UKE.

Miłosz Kołodziej: Jakie są aktualnie najważniejsze zadania UKE, jeśli chodzi o rynek usług pocztowych w Polsce?

Karol Krzywicki: Zadania organu regulacyjnego praktycznie zawsze są takie same, czyli najprościej rzecz ujmując: regulacja i kontrola. Im bardziej rozwinięty i dojrzały staje się rynek pocztowy, tym mniej potrzebna jest kontrola, a coraz bardziej regulacja zachowań operatorów. Chodzi przede wszystkim o regulację ex-ante, czyli uprzednią, przed zaistnieniem możliwych negatywnych skutków dla rynku, a przede wszystkim dla konsumentów.

Jakie posiadacie Państwo instrumenty regulacyjne, które są stosowane do „interwencji” na rynku usług pocztowych?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, musimy najpierw dokonać uproszczonego podziału całego rynku pocztowego na co najmniej dwa podstawowe segmenty. Będą to segmenty usług powszechnych i usług do nich zbliżonych oraz usług kurierskich. Pierwszy cechuje się masowością, łatwością w dostępie oraz przystępnymi cenami. Natomiast segment usług kurierskich charakteryzuje przede wszystkim wartość dodana do usługi, czyli wszystko to, co oprócz samego przemieszczenia przesyłki z punktu A do B operator nam oferuje. Może być to np. odbiór i doręczanie „od drzwi do drzwi”, bardzo krótkie terminy realizacji usług, możliwość śledzenia przesyłek przez Internet itp. Jednak coś za coś – takie usługi z reguły są znacznie droższe niż powszechne.

W tym miejscu dobrym przykładem instrumentu regulacyjnego będzie zatwierdzanie przez pezesa UKE cenników usług powszechnych. Jak wspomniałem, są to usługi z definicji przystępne cenowo, jednakże to, czy przy ustalaniu opłat za ich świadczenie operator publiczny zachował wszelkie wytyczne, może zostać stwierdzone dopiero po szczegółowej analizie finansowo-kosztowej.

W procesie stanowienia cen na usługi powszechne może dojść do dwojakiego rodzaju wypaczeń. Po pierwsze – jeśli ceny są skalkulowane poniżej kosztów wytworzenia usługi – wówczas może mieć miejsce dumping cenowy, a więc zachowanie silnie naruszające zasady konkurencji. Wypaczeniem swoistym dla rynku pocztowego w przypadku zaniżonych cen może być tzw. subsydiowanie skrośne, czyli pokrywanie deficytu na usługach poddanych konkurencji z przychodów osiąganych z tzw. obszaru zastrzeżonego.

Drugi przypadek to rażące zawyżanie cen w stosunku do kosztów wytworzenia usługi. Kiedy to dążenie do maksymalizacji zysku operator zamierza osiągnąć poprzez wysoką marżę na pojedynczych usługach. W tym przypadku takie zachowanie uderza przede wszystkim w konsumentów.

W obu opisanych sytuacjach prezes UKE może użyć narzędzia, jakim jest sprzeciw do projektu cennika, który wstrzymuje jego wejście w życie. Pomimo iż narzędzie to posiadamy dopiero od połowy 2008 r., było już kilkukrotnie używane.

Mogę się tylko domyślać, że Departament Rynku Pocztowego UKE pracuje pod niemałą presją. Z jednej strony liberalizujący się rynek, nerwowe reakcje Poczty Polskiej na zastrzeżenia wobec ich cennika czy czasu doręczania przesyłek. Z drugiej strony alternatywny operator pocztowy – InPost, który coraz lepiej radzi sobie na rynku, wykorzystując luki w mało precyzyjnym prawie – obchodząc monopol przesyłek do 50 gramów. Nie trzeba wspominać, jak reaguje na słynne: blaszki, notesiki czy woreczki z piaskiem Poczta Polska SA. Jakie jest Państwa stanowisko w sprawie InPostu i ich polityki w przesyłkach do 50 g?

Stanowisko regulatora jest w tej sprawie od początku niezmienne – tzn. operator, przyjmując przesyłkę z korespondencją od nadawcy, która waży mniej niż 50 g, musi pobrać za nią co najmniej 2,5-krotność opłaty Poczty za najlżejszy list priorytetowy.

Jeżeli operator przyjmie przesyłkę lżejszą niż wspomniana granica i sam (na różnorakie sposoby) spowoduje, iż jej masa wzrośnie powyżej 50 g – wówczas stanowi to naruszenie przepisów prawa i podlega karze pieniężnej. Nota bene takie przypadki niestety wiele razy już się zdarzały.

Oczywisty problem pojawia się, kiedy to sam nadawca dociąża przesyłki tak, aby przekroczyły granicę obszaru zastrzeżonego dla Poczty Polskiej. Wówczas operator przyjmuje już przesyłki cięższe, czyli de facto może za nie pobrać dowolną opłatę.

Oficjalne stanowisko prezesa UKE w tej sprawie jest już od kilku lat dostępne na naszej stronie internetowej (UKE.gov.pl).

Mając jednakże sygnały o nasilającym się problemie „obchodzenia” przepisów poprzez porozumienia nadawców z kilkoma operatorami pocztowymi, zaproponowaliśmy w połowie ub.r. projekt zmian do Prawa pocztowego, który penalizowałby także umyślne działania podejmowane w celu „obejścia” przepisów ustanawiających obszar zastrzeżony dla operatora zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych. Przepis zyskał aprobatę ministra infrastruktury, zatem należy mieć nadzieję, że przy najbliższej nowelizacji zostanie przyjęty przez Parlament.

Ciężko być regulatorem we własnym kraju w dobie liberalizującego się rynku, ale zapewne jeszcze poważniejsze zadania stoją przed Państwem po pierwszym stycznia 2013 r.?

Jestem osobą, która nie lubi narzekać, niezależnie od sytuacji, w jakiej się znalazła. Istotne zawsze jest poszukiwanie optymalnych rozwiązań. Myślę, że rynek pocztowy z roku na rok staje się coraz ciekawszy. Mam to szczęście, że nasz urząd zajmuje się również regulacją rynku telekomunikacyjnego, który przechodził uwolnienie kilka lat wcześniej. Na podstawie doświadczeń moich kolegów z pracy mogę powiedzieć, że przez najbliższe lata wyzwań nam z pewnością nie zabraknie. Jak już powoli ustabilizuje się pozycja głównych graczy na rynku, zacznie się bardzo ciekawy etap regulacji ich wzajemnych relacji – czyli hurtowej sprzedaży usług swoim konkurentom, tzw. dostępu do sieci lub do infrastruktury. Sądzę, że znacznie mniejszy akcent będzie można położyć wówczas na kontrolę jakości usług (zakładam, że do 2013 r. problemy z terminowością pozostaną tylko złym wspomnieniem), a gros czasu przeznaczone zostanie na działania regulacyjne, jak chociażby zapewnienie wspomnianego dostępu do sieci. Tego typu działania powinny umożliwić  obecnym na rynku operatorom optymalizację kosztów (np. doręczeń) i zwiększenie palety usług, natomiast nowo wchodzącym na rynek przedsiębiorcom dostęp umożliwiłby świadczenie usług bez konieczności budowy własnej (na ogół bardzo drogiej) infrastruktury. Ostatecznym beneficjentem regulacji zawsze jednak powinien być konsument, w interesie którego przede wszystkim działa prezes UKE.

Czy komercjalizacja Poczty Polskiej jest zasadnym ruchem i sprawi, że PP SA „sprawniej” będzie się poruszała w realiach rynkowych, co za tym idzie, UKE nie będzie miało tylu zastrzeżeń do jej działalności?

Z punktu widzenia regulatora najmniej istotne jest, w jakiej formule działa przedsiębiorca. Oprócz spółek akcyjnych mamy w rejestrze spółki z o.o., jawne, komandytowe, osoby fizyczne prowadzące działalność itd. Istotne dla nas jest przede wszystkim, czy operator działa sprawnie, skutecznie i zgodnie z przepisami, ergo czy jego klienci są zadowoleni z usług, a konkurenci nie skarżą się na czyny nieuczciwej konkurencji.

Oczywiście Poczta Polska jest operatorem publicznym zobowiązanym do zapewnienia usług powszechnych na terenie całego kraju, zatem jej los nie jest nam obojętny.  Wobec tego wszelkie działania mogące usprawnić jej funkcjonowanie należy przyjąć z zadowoleniem. Jednakże w mojej opinii jest jeszcze za wcześnie, żeby powiedzieć, że przeprowadzony proces komercjalizacji Poczty przyniósł widoczne i spodziewane efekty, a co za tym idzie UKE ma coraz mniej zastrzeżeń do jej działalności.

Rynek usług pocztowych i kurierskich coraz bardziej się przenika. UKE zarejestrowało 235 operatorów pocztowych, przy czym zdecydowana większość to firmy kurierskie. Z pewnością można wyobrazić sobie kuriera świadczącego usługi pocztowe i operatora pocztowego chcącego świadczyć usługi kurierskie. Czy jednak nie powinno się doprowadzić do sytuacji, w której usługa kurierska zostanie zdefiniowana? Z tego co się orientuję nie ma takiej definicji?

Zgadzam się w zupełności. Dodam tylko, że w ubiegłym roku w naszej propozycji nowych przepisów Prawa pocztowego, przesłanych ministrowi infrastruktury, pokusiliśmy się o stworzenie takiej definicji. Jeżeli rynek ma być uporządkowany i przejrzysty, należy zadbać o to, żeby przedsiębiorcy działający w różnych segmentach rynku pocztowego znali swoje uprawnienia i obowiązki. A trudno jest mówić, że np. Siódemka czy Opek powinny działać w jednakowym reżimie prawnym jak Poczta Polska czy InPost. Tak jak nie każdy lekarz może prowadzić gabinet stomatologiczny, tak samo nie każdy operator może być kurierem lub nie każdy kurier może świadczyć usługi powszechne. Rynek dla swojego rozwoju potrzebuje jasnych i precyzyjnych przepisów, do tego UKE będzie dążyć w pracach nad nowym Prawem pocztowym.